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Cet article a été publié au numéro 208 du mois de mars 2011

La France a une nouvelle fois manqué de réactivité dans l’adaptation du droit de l’Union européenne en promulguant la loi du 22 mars 2011 (1) visant notamment à transposer la directive relative aux services dans le marché intérieur (2) alors que la transposition aurait dû être effectuée avant décembre 2009 au terme d’une procédure de concertation européenne que la France n’a pas jugée utile de mettre en œuvre.

Cette directive a pour but « d’améliorer le fonctionnement du marché intérieur des services au moyen d’un programme ambitieux de réforme administrative et réglementaire visant à libérer le potentiel de ce secteur » (3).

Les activités concernées par cette loi dite de transposition sont très diverses et concernent notamment les activités de spectacles, de mannequins ou de vente de boissons.

La législation française soumettait ces activités à des régimes d’autorisation préalable, qui étaient manifestement contraires à la directive « Services ». Nous ne sommes pas certains que la loi de transposition du 22 mars 2011 respecte en tous points  les dispositions de cette directive. Nous en présentons les principales mesures intéressant nos secteurs.

Le système d’autorisation encadré par la directive « Services »

La directive « Services » ne permet le maintien de systèmes d’autorisation préalable que sous certaines conditions, précisées à son article 9 qui énonce que :

« 1. Les États membres ne peuvent subordonner l’accès à une activité de service et son exercice à un régime d’autorisation que si les conditions suivantes sont réunies:
a) le régime d’autorisation n’est pas discriminatoire à l’égard du prestataire visé ;
b) la nécessité d’un régime d’autorisation est justifiée par une raison impérieuse d’intérêt général;
c) l’objectif poursuivi ne peut pas être réalisé par une mesure moins contraignante, notamment parce qu’un contrôle a posteriori interviendrait trop tardivement pour avoir une efficacité réelle. »  

Les dispositions de la loi du 22 mars 2011, dès lors qu’elles subordonnent une activité de services à une autorisation préalable, se doivent donc de respecter ces conditions.

Le processus de transposition retardé

L’article 39 de la directive 2006/123/CE du Parlement Européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur imposait aux Etats membres de présenter un rapport à la Commission européenne le 28 décembre 2009 au plus tard (date limite de transposition) afin d’informer celle-ci des régimes d’autorisation qu’ils entendaient maintenir, des exigences soumises à évaluation, et des prestataires pour lesquels ils envisageaient de restreindre l’activité (4). Dans ce rapport d’évaluation mutuelle, la France aurait donc dû justifier au regard des conditions et procédures imposées par la directive, de toutes les décisions qu’elle estimait devoir prendre afin de se mettre en conformité avec ce texte. Or, la France n’a pas rendu son rapport d’évaluation mutuelle avant le 28 décembre 2009 mais bien plus tard. En effet, ce n’est que le 20 janvier 2010 que la France a présenté un rapport de synthèse à la Commission européenne sans pour autant motiver la compatibilité des régimes d’autorisation qu’elle entendait maintenir pour toutes les activités concernées. De ce fait, dès la fin du mois de janvier 2010, la France a reçu une première lettre dans laquelle la Commission lui demandait de lui communiquer les mesures qu’elle avait déjà adoptées pour mettre en œuvre la directive « Services ». Puis, la commission a adressé un avis motivé à la France le 24 juin 2010, ce qui constitue la deuxième étape de la procédure d’infraction de l’Union européenne. La France ayant répondu dans le délai de deux mois, la Cour de justice de l’Union européenne n’a pas été saisie. C’est donc avec près de quatorze mois de retard que la loi du 22 mars 2011 intervient.

Activité d’entrepreneur de spectacles : le régime de licence est maintenu

On aurait pu penser que le Parlement aurait profité de ce temps «additionnel » pour peaufiner la transposition de la directive «Services ». Il n’en est rien.

La loi du 22 mars 2011 a, certes supprimé les discriminations entre les nationaux et les européens, mais n’a nullement modifié le système d’autorisation préalable auquel sont soumises plusieurs activités de services établies en France, telles que l’activité d’entrepreneur de spectacles. En effet, l’article L.7122-3 du code du travail mentionne toujours clairement que « Toute personne établie sur le territoire national qui exerce l’activité d’entrepreneur de spectacles vivants doit détenir une licence d’entrepreneur de spectacles vivants d’une ou plusieurs des catégories mentionnées à l’article L.7122-2, sous réserve des dispositions de l’article L. 7122-10. ».

Le maintien de ce système semble être en totale contradiction avec la lettre de la directive qui impose de justifier du maintien d’un système d’autorisation préalable par des raisons impérieuses d’intérêt général. Or, la France n’a pas pris la peine d’exposer les raisons qui justifient ce système (5), ce qui peut expliquer sa carence dans la présentation d’un rapport d’évaluation mutuelle qui n’aurait jamais été accepté par ses partenaires européens.

De plus, L’article L.7122-9 du code du travail dispose que « La licence d’entrepreneur de spectacles vivants est délivrée pour une durée déterminée renouvelable » alors que l’article 11 de la directive énonce que lorsqu’un régime d’autorisation est justifié, l’autorisation ne doit pas avoir une durée limitée !!

Toutefois, il convient de reconnaître que le législateur a supprimé les discriminations existantes entre nationaux et européens. En effet, le régime précédent était discriminatoire notamment parce qu’il créait un régime différent pour les entreprises françaises, soumises à l’articles L.7122-9 du code du travail et un régime spécial pour les entrepreneurs de spectacle établis ressortissants d’un autre Etat membre de la Communauté européenne ou d’Etat partie à l’accord sur l’Espace économique européen, qui pouvaient exercer leur activité sans licence sous certaines conditions et qui devaient obligatoirement passer un contrat avec un entrepreneur de spectacles titulaire de la licence (6). La loi du 22 mars 2011 a modifié l’article L.7122-10 qui énonce désormais que « les entrepreneurs de spectacles vivants ressortissants d’un Etat membre de l’Union européenne ou d’un autre Etat partie à l’accord sur l’Espace économique européen peuvent s’établir, sans licence, pour exercer leurs activités en France, sous réserve de produire un titre d’effet équivalent délivré dans un de ces Etats dans des conditions comparables ». 

En tout état de cause, la loi du 22 mars 2011 n’a pas atteint son objectif car la transposition de la directive « Services » est manifestement lacunaire en ce qu’elle maintient un système d’autorisation préalable non justifié par un motif impérieux d’intérêt général. En effet, ainsi que l’a indiqué une décision de la CJCE du 15 juin 2006 (7) l’objectif de lutte contre le travail dissimulé n’est pas un motif impérieux d’intérêt général justifiant une réglementation spécifique au spectacle puisqu’il existe déjà d’autres réglementations ayant le même but.

Il nous semble donc que cette réglementation ne pourra pas sérieusement résister à un contentieux judiciaire et ne peux donc plus fonder une quelconque sanction.

Maintien de la licence d’agences de mannequins

Dans le rapport de synthèse du 20 janvier 2010, la France avait annoncé que, concernant l’activité de placement de mannequins à titre onéreux, il était prévu « d’introduire, à la place du système d’autorisation sous forme de licence délivrée par l’autorité administrative, un système déclaratif pour les agences intervenant dans le cadre de la libre prestation de service » et  « de supprimer toutes les incompatibilités professionnelles pour salariés, dirigeants et associés des agences intervenant dans le cadre de la libre prestation de services. »

La loi du 22 mars 2011 modifie effectivement le régime de licence mais, contrairement à ce qui avait été annoncé, maintient un régime de licence délivrée sur conditions. Elle précise les termes de l’article L.7123-11 qui énonce désormais que : «  Le placement des mannequins peut être réalisé à titre onéreux. Toute personne établie sur le territoire national qui exerce l’activité définie au premier alinéa doit être titulaire d’une licence d’agence de mannequins. Les agences de mannequins légalement établies dans un autre Etat membre de l’Union européenne ou partie à l’accord sur l’Espace économique européen peuvent exercer cette activité de façon temporaire et occasionnelle sur le territoire national, sous réserve d’avoir préalablement déclaré leur activité. » Ainsi, seules les agences de mannequins nationales doivent être titulaires d’une licence, les agences européennes n’étant soumises qu’à une obligation de  déclaration préalable.

La méconnaissance de ces dispositions est punie d’un emprisonnement de six mois et d’une amende de 75 000 € (8).

La France n’ayant pas mis en place la procédure d’évaluation préalable qui devait permettre de valider les motifs impérieux d’intérêt général justifiant le maintien de ce système d’autorisation préalable, nous ne sommes pas certain que cette réglementation pourra utilement fonder une quelconque sanction.

La licence de débits de boissons

L’exploitation des débits de boissons est soumise à une réglementation fiscale définie par le code général des impôts et une réglementation administrative qui est définie par le code de la santé publique et traite des licences de débits de boissons.

Depuis le 1er janvier 2011, la déclaration fiscale préalable déposée auprès du bureau des douanes n’est plus requise pour les débits de boissons à consommer sur place, les restaurants et les établissements de ventes d’alcool à emporter (9). Au niveau administratif, la loi du 22 mars 2011 vient de supprimer la licence de première catégorie (10), auparavant obligatoire pour les débits de boissons à emporter et les restaurants proposant des boissons sans alcool. Cette mesure ne sera appliquée qu’à partir du 1er juin 2011. Concernant les restaurants et les débits de boissons à emporter vendant des boissons alcooliques, ils devront à partir du 1er juin 2011, déclarer l’ouverture de leur établissement auprès des services de la préfecture de police ou de la mairie. Cette déclaration doit être effectuée au moins 15 jours avant l’ouverture de l’établissement et donne lieu à la délivrance immédiate et gratuite d’un récépissé qui vaut licence (11). 

(1) Loi n°2011-302 du 22 mars 2011 portant diverses dispositions d’adaptation de la législation au droit de l’Union européenne en matière de santé, de travail et de communications électroniques.

(2) Directive 2006/123/CE du Parlement Européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur.

(3) Communiqué de presse de la Commission européenne du 30 juin 2010, IP/10/862.

(4) Article 9, 2° de la directive : « Dans le rapport prévu à l’article 39, paragraphe 1, les États membres indiquent leurs régimes d’autorisation et en motivent la compatibilité avec le paragraphe 1 du présent article. »

(5) le maintien de cette réglementation relève essentiellement d’une volonté protectionniste, mais  également d’une logique de discrimination, puisque les salariés des entreprises titulaires d’une licence peuvent avoir accès au régime d’allocation chômage spécifique du spectacle, ce qui permet dans les faits de les payer moins cher.

(6)Articles L.7122-1 et suivants du code du travail et articles R.7122-2 et suivants du code du travail.

(7) Arrêt de la CJCE du 15 juin 2006, affaire C-255/04, cons. 52 et 53.

(8) Article L.7123-26 du code du travail.

(9) Article 52 de la loi de finances rectificative n° 2010-1658 du 29 décembre 2010, JORF n° 0302 du 30 décembre 2010, page 23127.

(10) Article L.3331-1 du code de la santé publique.

(11) Article L.3332-4-1 du code de la santé publique.

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